Dall’analisi della Nadef, risulta chiara l’impostazione del governo Draghi basata sulla crescita del settore privato o meglio ispirata al modello della “supply side economics” che tanti danni ha causato in Italia fino alla pandemia.
Negli anni ’60 e ‘70 del secolo scorso la Relazione annuale della Banca d’Italia era oggetto di attenta analisi da parte di illustri economisti: si voleva enucleare il “modello” analitico alla base delle scelte dell’istituto di emissione. Senza pretendere di giungere allo stesso livello di approfondimento, non è forse inutile tentare di evidenziare le linee essenziali dei documenti programmatici alla base del disegno di legge di previsione del bilancio dello Stato per il triennio 2022-202.
Conviene partire dagli obiettivi dell’azione di finanza pubblica chiaramente enunciati nella premessa alla Nadef 2021 (pag. V): la strategia di consolidamento della finanza pubblica si baserà principalmente sulla crescita del PIL stimolata dagli investimenti e dalle riforme previste dal PNRR. Nel medio temine sarà altresì necessario conseguire adeguati avanzi primari. A tal fine, si punterà a moderare la dinamica della spesa pubblica corrente e ad accrescere le entrate fiscali attraverso il contrasto all’evasione. Le risorse di bilancio verranno crescentemente indirizzate verso gli investimenti e le spese per ricerca, innovazione e istruzione.
Tutti ciò trova conferma nel quadro programmatico di finanza pubblica. All’elevato indebitamento indotto dalla pandemia (9,4% in termini di Pil nel 2021) dovrebbero seguire anni di aggiustamento che nel 2024 ridurrebbero lo squilibrio al 3,3%. Tutti i saldi di finanza pubblica migliorerebbero sensibilmente. Il saldo primario dovrebbe essere nel 2024 marginalmente negativo (-0,8) contro il 6% del 2021. Il rapporto debito prodotto dovrebbe scendere di quasi dieci punti rispetto al massimo raggiunto nel 2020 (155,6). Il riequilibrio dovrebbe poi proseguire negli anni successivi, quando si manifesteranno pienamente, nelle valutazioni del governo, gli effetti del Pnrr, sia per gli interventi diretti, sia per le riforme annunciate in molti settori della vita nazionale.
Ovviamente l’evoluzione macroeconomica dovrà essere favorevole per rendere possibili, anche solo in ipotesi, gli effetti annunciati sui conti pubblici. Il governo prevede per il 2022 una crescita reale del 4,7 % (contro il 6,1% dell’anno in corso). La crescita del Pil continuerebbe anche nei due anni successivi, sia pure a tassi inferiori e decrescenti: 2,8 nel 2023 e 1,9 nel 2024. Si stima poi che al termine del quinquennio coperto dal Pnrr il livello del Pil dovrebbe essere superiore del 3,6% rispetto all’ipotesi base di assenza di sostegno comunitario. Il risultato sarebbe rilevante, ma comunque insufficiente a colmare il divario accumulato dall’economia e dalla società italiana negli ultimi decenni.
Il quadro macroeconomico programmatico proposto dal Governo prevede un sensibile rallentamento dei consumi delle famiglie: da un incremento del 5% nell’anno in corso al 2% nel 2024. Per la spesa della PA dopo un aumento dell’1,7 nel 2022 è ipotizzato un moderato incremento nel 2023 e una diminuzione (-0,2) nel 2024. La crescita del Pil, a tassi comunque in diminuzione, deriverebbe in buona sostanza dagli investimenti, pubblici e privati, per i quali è prevista una crescita che va dal 6,8 al 4,3%.
Una considerazione particolare meritano le previsioni riguardanti gli investimenti pubblici. In una tabella della Nadef (R1, p.66) si stima che gli investimenti fissi lordi delle pubbliche amministrazioni saranno nel prossimo triennio di poco superiori al 3% del Pil. Gli investimenti in opere pubbliche saranno indirizzati, si afferma, al superamento del gap infrastrutturale formatosi nell’ultimo decennio per effetto di politiche restrittive, quando gli investimenti della PA si collocavano fra il 2 e il 2,5%. Al finanziamento degli investimenti dovrebbe concorrere il Pnrr per circa 1/3 (1% del Pil in media all’anno). I fondi del Pnrr destinati agli investimenti pubblici proverrebbero per 1/5 del totale da sovvenzioni e per 4/5 da prestiti, dunque da indebitamento in un paese caratterizzato da un elevato rapporto debito-prodotto. Nel triennio 2022-24 gli investimenti lordi delle pubbliche amministrazioni dovrebbero quindi assorbire circa 1/3 delle risorse rese disponibili dall’Europa (60 miliardi, pari a 1 punto di un Pil, nel triennio di circa 6.000 miliardi). Il costo del lavoro è previsto crescere in media dell’1,3%, associato a un incremento della produttività dell’0,3%. Con un’inflazione al momento stimata all’1,5%, salvo sorprese future di origine internazionale, non sembra che ci sia molto spazio per incrementi salariali di un certo significato.
Alla definizione dei due quadri programmatici, macroeconomico e di finanza pubblica, concorrono le misure modificative della legislazione vigente annunciate dal Governo. Fra le altre, è prevista una consistente riduzione delle imposte sia nel prossimo anno, sia in quelli successivi, compensata dal gettito derivante dalla lotta all’evasione fiscale. Il miglioramento del saldo primario richiederà poi un consistente riduzione della spesa corrente, e quindi della spesa sociale: l’accesso alla pensione anticipata di vecchiaia sarà consentito solo con requisiti anagrafici e contributivi più restrittivi, come sarà ridimensionato il reddito di cittadinanza. Negli interventi sugli ammortizzatori sociali confluiscono due componenti: da un lato, la tutela di lavoratori in difficoltà e, dall’altro, il proposito di rendere sempre più fluido, o meno vincolato, il funzionamento del mercato del lavoro.
Al riguardo, si conferma che la crescita dell’occupazione nell’ultimo anno è stata sostenuta in larghissima misura da contratti a termine, caratterizzati da basse remunerazioni e da elevata precarietà. A questa constatazione non sembra seguire nessuna ipotesi di revisione delle regole del mercato del lavoro che, accumulatesi a partire dagli anni ’90 del secolo scorso, hanno prodotto effetti negativi sotto molti aspetti, dalla distribuzione funzionale e personale del reddito (e quindi del Pil), al deterioramento qualitativo della forza lavoro, oltre ad influire presumibilmente sul tasso di natalità in forte calo nel nostro paese. Non sembrano in questo contesto sufficienti le maggiori risorse destinate all’istruzione (che forse compenseranno parzialmente anni di contrazione degli stanziamenti) o il richiamo alle mitiche politiche attive del lavoro. È infine dato ampio spazio agli incentivi agli investimenti, considerati, come abbiamo visto, fattore essenziale di crescita.
Sulla base della sintetica descrizione qui sviluppata, credo che il “modello” alla base della Nadef possa essere fatto rientrare nel filone dottrinale della supply side economics. La crescita del sistema può derivare solo da un’espansione della capacità produttiva ad opera essenzialmente degli operatori privati, che devono essere opportunamente incentivati e tutelati nei confronti di prelievi tributari e contributivi penalizzanti. Non esistono in questo quadro problemi di insufficienza della domanda aggregata, collocandosi sempre il sistema naturalmente su un sentiero di crescita naturale a condizione che le distorsioni indotte dalla mano pubblica siano circoscritte. Il mercato del lavoro deve essere reso quanto possibile flessibile, circoscrivendo le rigidità attribuibile al ruolo di sindacati. La pressione fiscale deve contrarsi rispetto agli elevati livelli fin qui raggiunti; nella composizione delle entrate le imposte personali devono essere limitate per i loro effetti sulla propensione individuale all’offerta di lavoro e sulla remunerazione netta delle iniziative lato sensu imprenditoriali. Infine, la spesa sociale, in cui la componente assistenziale si ritiene essere dominante, deve essere controllata nella sua dinamica, presupposto per l’equilibrio dei conti pubblici. I mercati finanziari internazionali liberamente funzionanti sono poi essenziale meccanismo di controllo della correttezza delle scelte pubbliche e private.
Molti dubbi, di natura teorica o fondati sull’esperienza storica, possono essere fatti valere nei confronti della visione liberista, o di supply side, del funzionamento dei sistemi economici. Con riferimento al nostro paese, è concordemente sottolineato che la crescita della nostra economia in questo secolo è stata sensibilmente inferiore a quella dei paesi europei a noi assimilabili. La minore crescita è stata a sua volta determinata da una modesta dinamica della domanda interna, il cui il ruolo sia dei consumi privati sia di quelli pubblici è stato insufficiente, riflettendosi ovviamente sulla propensione ad investire delle imprese.
Sulla base delle vicende più recenti non sembra che l’ipotesi di una crescita indotta dagli investimenti, fra l’altro sostenuti da indebitamento pubblico nazionale e sovranazionale, possa portare a risultati significativi nel medio periodo. Le stesse previsioni governative al 2024 scontano un significativo rallentamento. In questo senso un maggiore attenzione ai problemi distributivi, su cui incidono sia le regole del mercato del lavoro, sia la dinamica salariale, sia una corretta interpretazione delle essenziali funzioni svolte dalla spesa sociale, appare necessaria per evitare la ripetizione delle esperienze degli anni passati.
Ad elaborazione di questo punto, si deve ribadire che in Italia la spesa sanitaria è stata fortemente penalizzata nel corso degli ultimi anni, per cui i maggiori stanziamenti sono un rispristino di condizioni accettabili, più che un’espansione della funzionalità pubblica. A sua volta il sistema pensionistico italiano è in sostanziale equilibrio e, se correttamente interpretato, allineato a quello dei maggiori paesi europei. Il problema si porrà invece nel medio periodo non tanto per effetto dell’adozione del pur criticabile metodo contributivo, quanto per l’inadeguatezza e la precarietà dei redditi di una parte consistente dei lavoratori oggi giovani (evidentemente non tutelati dallo spostamento in avanti dell’età di pensionamento anticipato).
In questo contesto, comunque problematico, devono essere lette le prospettive della finanza pubblica. È stato affermato correttamente che il problema del debito pubblico può essere risolto solo con la crescita (come è accaduto peraltro nel periodo giolittiano dei primi anni del secolo XX). Ma è evidente che la crescita utile alla diminuzione del rapporto deve essere riferita alla somma di tutte le componenti della domanda aggregata, e non solo a una componente per quanto rilevante come gli investimenti. Una crescita complessiva modesta, associata alla ricerca di avanzi primari nel giro di pochi anni, dati i saldi dei conti pubblici oggi registrati, non può che ripetere gli andamenti degli ultimi anni: significativi avanzi primari non hanno consentito un’apprezzabile riduzione del rapporto debito prodotto.
Le ultime considerazioni ci portano ad affrontare il problema delle regole europee di finanza pubblica. Nella Nadef molte pagine sono dedicate a un’analisi delle scelte effettuate in sede europea nel corso della pandemia. È stata in particolare attivata la Clausola generale di salvaguardia, che ha evitato l’avvio di procedure sanzionatorie per i numerosi paesi che hanno superato i limiti di indebitamento e di debito; sono rimaste peraltro in vigore le procedure del Patto di stabilità e crescita.
Si pone a questo punto il problema della ridefinizione di queste regole per i prossimi anni, sperando che non si voglia ritornare alla semplice riproposizione di quelle preesistenti. Nell’analisi della situazione italiana e delle sue prospettive la Nadef, sotto l’impulso delle istituzioni comunitarie, fa ampio ricorso a numerosi concetti di dubbia qualità, non solo nella loro traduzione quantitativa, ma anche negli effetti derivati dalla loro non sempre meditata applicazione a situazioni concrete: prodotto potenziale, output gap, variazione del prodotto potenziale per effetto degli investimenti, saldo strutturale del bilancio. Si aggiungono poi i problemi riguardanti l’eventuale inserimento dei fondi del Pnrr nel calcolo del debito consentito (punto certamente rilevante per l’Italia dato che il debito da Pnrr ammonta a 120 miliardi). Emerge poi la contrapposizione fra spese in conto capitale (per definizione buone) e spese correnti per definizione cattive. Su questa linea sembra che si sia attestato il nostro governo.
Ma al di là della dubbia qualità di queste elaborazioni o della strumentalità di certe impostazioni, è evidente che il ritorno a impostazioni riconducibili al precedente concetto di austerità non potrebbe che rendere labili, più di quanto non lo siano oggi, le ipotesi di crescita.
